未按规定进行土壤污染状况调查的判定时间为何，是否具有持续性，责任承担主体是谁？

问：你好，我们是某市生态环境局的执法人员，现在碰到了关于土壤污染状况调查的情况，有一些疑惑。辖区内2019年9月在原为厂房的土地上新建成投用了一所学校，学校是2018年6月进行招标开始建设的。我们在调查中发现，此学校涉及土壤法中规定的“未按规定进行土壤污染状况调查”，请问能够处罚吗，也请告诉我们相应的法律依据、理由等。

答：近期，关于《土壤污染防治法》的法律适用暴露出了一些问题，由于此法是一部较为纯粹的新法，此法施行之前，仅有《污染地块土壤环境管理办法》《农用地土壤环境管理办法（试行）》等部门规章作为行政管理的依据，但是这些部门规章并没有规定出法律责任条款，没有罚则。面向此问题，应该将问题所反映的事实与《土壤污染防治法》的条文内容、施行时间等有机结合。

应先判断“未按规定进行土壤污染状况调查”违法情形的发生时间。此违法情形在《土壤污染防治法》当中对应的是第五十九条、第九十四条第一款第一项。第五十九条第二款规定，“用途变更为住宅、公共管理与公共服务用地的，变更前应当按照规定进行土壤污染状况调查”，此条款规定出了问题当中的案涉土地应在用途变更为学校这个公共服务用地之前就应当按照规定进行土壤污染状况调查了，所以，确定“用途变更前”是解决此问题的关键点。问题中表述了案涉学校是2018年6月进行招标建设的，这说明“土地用途变更”的时间是2018年6月以前。《土壤污染防治法》的施行时间是2019年1月1日，当时关于土壤污染的法律规范，并没有在用途变更前需要主动进行土壤污染状况调查的规定。法律的规范作用是预测指引，当时建学校招标建设之前，在向自然资源部门报送材料进行用途变更之时，没有要求土地使用权人等主动进行土壤污染状况调查的规定，法律不能强人所难，因此不应当处罚案涉的相关单位。

问：那如果该学校占地用途变更的时间是2019年6月呢，还能够对未作土壤污染状况调查的情况处罚吗？现在是2023年4月份，是不是可以认定为已经超过两年的行政违法责任追责时效呢？

答：这个问题需要判断“未按规定进行土壤污染状况调查”违法行为，是否具有持续性。由于土壤污染具有隐蔽性、持久性，对生态环境影响大，需要重点对待的特点，此违法行为应认定为具有持续性。即是说，如果土壤法施行以后发生的用途变更前未按规定进行土壤污染状况调查的违法行为，会持续到发现此违法行为之日，才能算做行为终了。

问：好的。还有一点我们也不太确定，对于“未按规定进行土壤污染状况调查”，如何认定责任承担主体呢？

答：应以“谁负责土地用途变更谁即为责任承担主体”为原则，确定处罚对象。一般为案涉地块在用途变更之前的土地使用权人或土地所有权人。